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지방분권형 헌법개정안 비교·분석

초록/요약

On 26 March 2018, the president Moon Jae-in proposed ‘Amendment to the Constitution of the Republic of Korea'. As a result, the vote was rejected due to a lack of decision-making numbers. But there was something to be seen in detail. It was that the Amendment was revised to form a decentralized system, focusing on self-government and decentralized power. The purpose of this research is to compare and analyse the amendment of the local decentralized constitution and to suggest what are the key points. Amendment of constitution is a work to redefine the identity and direction of the nation based on the past system. Looking back on the constitutional history of the Republic of Korea, local decentralization is recognized as an important part of local autonomy from the Constitution, but it is chosen to minimized it in real terms. Even after a brief pause, it became the same as it is now after the ninth amendment. So, what does it mean to Amend the Constitution around local decentralization? It is the division of power around autonomy, decentralization, self-regulation and harmony. In the modern liberal democratic nation the power is separated of by three branches. And the idea of power-separation around local decentralization means that the power separated by vertically and horizontally. This can also be described in other aspects as a spatial realignment of power. In other words, the amendment of the Constitution, around local decentralization, is trying to portray a different form of South Korea. The amendment of the local decentralized constitution has recognized autonomy, which has so far been pointed out as a fundamental issue of local autonomy, as a fundamental right. So that beyond the current institutional guarantees, it provides a constitutional basis for local autonomy. On the premise of autonomy, the amendment allocates legislative power to the central and local areas according to division of office, which divides the principle of complementarity. Also it has the executive power same as a legislative power and it is introducing a self-governing tax and a fiscal adjustment system to help finance the execution. Moreover it is introducing a bicameral system to reflect local opinions that are alienated from the central legislation process. And it organizes a standing body being set up for administrative cooperation between the central and localities. Judicial power was also decentralized among judicial administrative power, focusing on personnel management. The legislative power has been strengthened by the allocation of legislative power, therefore The Constitutional Court changed its jurisdiction for final judicial judgment. Through such comparison and analysis, the local autonomy shown among the amendment of the local decentralized constitutions was described by common example such as fire service. As a result, it was possible to predict the operation of local autonomy in each amendment. At the same time I could find out improvements in each amendments. Also I could deduct what should be considered essential parts to the future amendment of the local decentralized constitution. If we amend the constitution to a locally decentralized with autonomy and decentralization, I suggest that ① recognize the autonomy as a fundamental right. ② Local people can participate in the central legislation process and keep it in check. ③ Introduce the principle of complementarity as the basis for office distribution. ④ reinforce autonomy legislative power and autonomy administrative power. ⑤ Introduce a system for the financial guarantee of self-governance. ⑥ Organize a standing body being set up for administrative cooperation between the central and localities. ⑦ Change the jurisdiction of the Constitutional Court.

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초록/요약

지난 2018년 3월 26일 문재인 대통령이 발의한‘대한민국헌법 개정안’은 결과적으로 의결정족수 미달로 투표가 불성립되어 부결되었지만 내용적으로 눈여겨 볼 부분이 있었다. 그것은 바로 자치와 분권을 중심으로 지방분권형 헌법개정을 하려 했다는 점이었다. 본 연구의 목적은 이와 같은 지방분권을 중심으로 한 헌법개정안을 비교·분석하고 핵심사항이 무엇인지 제시하는 것이다. 헌법개정은 국가의 정체성과 방향을 과거의 체제를 바탕으로 새로 정하는 작업이라 할 수 있다. 대한민국 헌정사를 돌아보면 지방분권은 제헌헌법부터 지방자치의 중요하게 인식하면서도 실질적으로는 최소화하는 방향을 선택했고, 심지어는 잠시 중단되었다가 제9차개헌 이후에나 지금과 같은 지방자치의 모습을 갖추게 되었다. 그렇다면 지방분권을 중심으로 헌법을 개정한다는 의미는 도대체 어떤 의미인가? 그것은 자치와 분권, 자율과 조화를 중심으로 권력을 분립하는 것이라 할 수 있다. 현대의 자유민주주의 국가는 삼권분립을 기초로 한 권력분립의 모습을 띄고 있는데, 여기에 지방분권을 중심으로 권력분립을 한다는 것은 수직적 권력분립을 중점으로 내부적으로는 다시 수평적 권력분립을 가미하는 형태로 변하는 것을 의미한다. 이는 다른 측면에서 설명하면 권력을 공간적으로 재배치하는 것이라고도 할 수 있다. 즉, 지방분권을 중심으로 한 헌법개정은 지금까지와는 다른 형태의 대한민국을 그려보려 하고 있다고 볼 수 있다. 지방분권형 헌법개정안은 지금까지 지방자치의 근본적인 문제로 지적되어 온 자치권을 기본권으로 인정하여 현재의 제도적 보장차원을 넘어 지방자치의 헌법적 근거를 제공하고 있다. 지방분권형 헌법개정안은 자치권을 전제로 입법권을 보충성의 원칙을 기준으로 나눈 사무분배에 따라 중앙과 지방으로 배분하고, 집행할 수 있는 행정권을 부여하고 있으며, 집행에 필요한 재원마련을 위해 자치세와 재정조정제도를 도입하고 있다. 또한 중앙입법과정에서 소외되는 지방의 의사를 반영하기 위해서 양원제를 도입하는 등 제도적 장치를 마련하고 있으며, 중앙과 지방의 행정협조를 위한 상설기구를 마련하고 있다. 그리고 입법권과 행정권의 분권화와 더불어 사법권도 사법행정권 중 인사권을 중심으로 분권화 하였다. 또한 입법권의 배분에 따라 자치입법권이 강화되었으므로 종국적인 사법적 판단을 위한 헌법재판소의 관장 사항도 변경하였다. 이와 같은 비교·분석을 통해 개정안이 그리는 지방자치의 모습을 공통된 예시, 소방사무를 중심으로 설명해보았다. 그 결과 각 개정안에서 지방자치가 운영되는 모습을 예상할 수 있었으며, 개선점을 발견함과 동시에 향후 지방분권형 헌법개정안에 필수적으로 고려되어야 할 내용을 도출할 수 있었다. 자치와 분권을 지향하는 지방분권형으로 헌법을 개정한다면, ① 자치권을 기본권으로 인정하고, ② 중앙입법과정에 지방이 참여하고 견제할 수 있어야 되고, ③ 사무분배의 기준으로 보충성의 원칙을 도입해야 하며, 그 결과 ④ 자치입법권과 자치행정권을 강화해야 하고, ⑤ 자치재정의 보장을 위한 제도를 도입해야 하며, ⑥ 중앙과 지방의 행정협조를 위한 상설기구 설치, ⑦ 헌법재판소 관장 사항의 변경의 내용이 포함되어야 함을 제시하고 있다.

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목차

제1장 서론 1
제1절 연구의 배경과 목적 1
제2절 연구의 범위와 방법 2

제2장 지방분권형 헌법개정의 역사적 배경과 헌법이론적 검토 - 지방분권을 중심으로 5
제1절 헌법개정 및 관련된 지방자치법개정의 역사 5
제2절 헌법개정이론 12
제3절 권력분립이론 16
제4절 연방국가와 단일국가 - 연방주의의 원칙에 따른 통합과 분화 21
제5절 소결 28

제3장 지방분권형 헌법개정안의 비교·분석 - 지방자치의 관점에서 31
제1절 자치권의 연원인정 여부에 따른 분류 31
I. 현행 헌법의 자치권의 본질에 대한 논의 32
II. 제1안부터 제3안까지의 자치권의 연원에 관한 규정 35
제2절 입법권과 행정권 배분에 따른 분류 37
I. 입법권의 소재 및 내용과 양원제 도입 여부 37
II. 지방의회의 법률제정 가능성 여부와 법률 간의 효력관계 규정에 따른 분류 41
III. 지방자치단체의 자치조칙권 도입 여부 43
IV. 사무에 따른 입법권과 행정권의 배분 50
V. 법률과 조례의 효력관계 구분 여부 60
제3절 자치재정 보장 방법에 따른 분류 62
I. 건전재정의 원칙 도입 여부 64
II. 조세와 자치세의 확정 방법에 따른 분류 65
III. 위임사무의 비용 부담 확정 여부 66
IV. 재정조정제도의 도입 여부 68
제4절 중앙입법과정에 대한 지방의 참여와 견제가능성 여부 - 양원제를 중심으로 71
제5절 기타 중요 쟁점 83
I. 중앙과 지방의 행정협조를 위한 상설기구 설치 여부 83
II. 사법권의 분권화 - 사법행정권 중 인사권을 중심으로 86
III. 헌법재판소의 관장 사항의 변화 90

제4장 지방분권형 헌법개정안에 대한 평가 93
제1절 제1안부터 제3안까지의 조문 대조 - 지방자치의 관점에서 93
제2절 개별 개정안의 지방자치 실현과정을 통한 평가 - 소방사무를 중심으로 95
I. 제1안 96
II. 제2안 101
III. 제3안 105
IV. 소결 108
제3절 지방분권형 헌법개정안의 핵심요소 112
I. 자치권의 기본권화 113
II. 중앙입법과정에 대한 지방의 참여와 견제 113
III. 사무분배에서의 보충성의 원칙 도입 114
IV. 자치입법권과 자치행정권의 강화 115
V. 자치재정의 보장을 위한 제도 도입 115
VI. 중앙과 지방의 행정협조를 위한 상설기구 설치 116
VII. 헌법재판소 관장 사항의 변경 117

제 5 장 결론 118

부록 120
참고문헌 139
ABSTRACT 143

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